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  清王朝沿袭部分明制,建立了一套财政管理制度。

  自古以来,政府对于全国上下的控制,主要从收税与军事两方面体现。关于财政问题,清王朝沿袭了部分明制,仿照明朝万历年间编写的赋役全书,以收束财权作为纲领,建立了一套财政管理制度。国家财政大权掌握在皇帝手中,而中央政府则以户部职掌财政,贯彻皇帝的意愿,户部下属14个清吏司,他们除了掌管不同省份的赋税外,还兼管全国性的财务稽核。从制度设计的本意来看,统治者并没有划分中央财政与地方财政的想法。

  儒家主张轻徭薄赋碍加税

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  为了便利户部监察地方财政状况,清政府仿效明朝建立了一套奏销制度。各府州县须按照收支情况,按四柱册式造黄册,由各省督抚随同题本向皇帝报告。各省黄册进呈后,一般由户部加以审核,如有错误,则要驳回再造。黄册之外,布政使每年春秋两季还需编造清册作为黄册的副本,由督抚咨送户部,册中须估算本省当年实存银数和第二年应需的开支。户部根据清册进行审核,然后确定对各省拨解协济的银数。与奏销制度相配合的是一套「解款协拨制度」。收支有余裕的省份,除去酌留本省充当留支部分、协饷部分,以及奏明额外所需的部分以外,其余银両都必须全部上送户部。至于田赋以外的税项,如盐课则直接解交户部。清政府这一系列的财政管理制度,无疑是想将整个帝国财政纳入到国家法制范围。

  这种高度的集权带来了财政上的原额主义。因为当中央朝廷监督和检查税收的完成情况时,需要设定一个标准,加之就当时的行政管理技术和水平而言,采用固定不变的「额」更便于操作,故一个明确的固定数额最能满足中央朝廷的管理所需。加之清代以前人们缺乏对经济增长的认识,不知道它背后带来的社会经济增长、纳税能力的增大。由于儒家思想较为强调统治者应当轻徭薄赋不应加重人民的负担,故维持原额被视为「善政」,增大原额则会被视为「恶政」。但是,这种主观上的「善政」和中央集权式的管理,造成中央开支伴随财政规模膨胀而变得不够用,被迫从地方留存中提解以满足中央的财政,但这也导致地方的财政陷入困局。

  额外征税拖垮生产基础

  定额财政模式下正规财政难以满足开支,这导致地方官员需要从正常征收赋税的途径以外获取能满足地方财政赤字的资金。地方官员被迫开始征收各种法律规定之外的规费杂税,以维持地方政府的运作。这亦导致清代的财政体系包含「僵化的正额部分与具有很强伸缩性的额外部分」。两者间存在互补的关系,也正是这种财政模式使得帝国的基层行政系统得以维系。但是这种额外的附加税却并非政府法例定明的税项,这也导致征收过程往往伴随着贪污。官员的多征以及贪污,令赋税压力增加,无法缴纳的百姓只能弃田逃亡。这也破坏了农业国家的社会生产基础,令国家从社会中更难获取到财富,从而令国家走向财困。

穆家骏 全国青联委员

香港青年大专学生协会执委会副主席  

姜霏梵 复旦大学历史系学生

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